系列专题 | 城市交通融合发展之公交优先

//孔令斌：存量发展阶段的交通拥堵治理与公共交通优先

#城市交通拥堵治理与公共交通优先

改革开放后随着城镇化高速发展，在高密度开发、城市规模扩大和小汽车逐步普及的共同作用下，以交通拥堵为特征的大城市病越来越严重，从世纪之交时期的大城市交通拥堵，近年来逐步扩展到中小城市。交通拥堵影响到城市整体运行与居民生活的方方面面，使城市交通的能源消耗增加、车辆与人均的碳排放水平提高、大气环境污染中机动车排放的贡献越来越大。根据联合国估算，每年交通拥堵导致在汽油和时间方面的浪费总价值达到3000多亿美元，而根据北京大学国家发展研究院2014年的研究结果，北京因交通拥堵每年造成700亿元的损失，占城市GDP的3%左右。拥堵也使大城市居民的出行时间大幅度增加，生活品质降低，多数超、特大城市平均通勤出行时间超过1h。同时，也造成城市应急反应的能力下降、成本提高，并迟滞城市的经济发展，进而带来城市竞争力和宜居水平下降。由此，交通拥堵治理成为各级政府和民间最关心的事项之一，从中央到城市成立了各种各样的拥堵治理机构，从国家层面的“畅通工程”到省市层面的治堵办公室，以及科研机构和民间各种拥堵治理研究和拥堵指数发布。

相比于交通拥堵治理受到政府和全民关注，公共交通优先从20世纪90年代提出，2004年成为国家城市政策的一部分，2012年机构调整后国务院再次发布优先发展公共交通的指导意见。公共交通在节能、减排、绿色发展方面的作用已成共识，但公共交通优先仍然叫好不叫座，在政府与民间的关注度和投资上与交通拥堵治理无法相比。城市公共交通集约运输的优势与私人小汽车形成鲜明对比，一辆普通的公共汽车占用的道路面积仅相当于2辆小汽车，但运输效能相当于60~70辆小汽车。公共交通的健康发展可以有效缓解交通拥堵，但在城市的交通组织与管理上，小汽车优先的思路仍在许多城市和政策法规中占据上风，如在公交专用车道设置、交叉口管理中，只有在保障小汽车有足够通行空间的情况下才能布置公共交通设施，公共交通让位于小汽车的通行，把交通拥堵治理与公共交通优先这两大城市交通发展的政策支柱对立起来，造成公共交通优先与交通拥堵治理在管理、投资、运行上分离，使得交通拥堵治理和公共交通优先政策的实施效果都大打折扣。

#存量发展阶段拥堵治理与公共交通优先的关系

用地与交通设施进入存量为主的发展阶段，交通设施建设的造价陡升，拆迁成本在道路建设造价中所占的比例越来越高。扩张道路规模的拥堵治理策略既经济不可行也无空间，难以为继。应对仍然快速增长的交通需求必须进行交通空间再分配，即调整城市既有交通设施在不同交通方式间的路权，并在有限空间内进行合理的交通设施建设，以平衡发展中的交通供需关系。截至2018年4月9日，北京、天津、上海、深圳、杭州等28个城市对机动车交通实行限行、限号政策，这是城市对进入存量发展阶段后交通设施无法再继续满足机动车持续增长的信号。

拥堵治理需由单向的供应扩张走向供需的双向调整，而调整的基础就是确定从交通方式到出行的优先次序，通过空间分配和政策影响出行者的选择决策。一方面，通过优先发展集约交通方式促进交通需求向更高效、集约的交通方式转移，使交通设施容纳交通需求的能力增加;另一方面，通过提高小汽车交通的使用成本，促使出行者对出行方式进行选择，减少不必要的出行，抑制小汽车交通需求的快速增加，从而达到供应能力与需求增长之间的平衡。交通需求向更高效、集约交通方式转移的核心是公共交通优先，以公共交通空间满足为中心进行交通空间的再分配，优先满足公共交通运行，提升公共交通服务水平，实现公共交通门到门的出行成本相比于私人汽车有较强的竞争力，进而促进私人汽车出行者向公共交通转移，达到同样的交通设施空间可以容纳更多交通需求的目的。在存量发展阶段能够进行交通建设的空间更是弥足珍贵，交通设施建设更需向公共交通倾斜，使交通供应容纳交通需求的能力大幅度增长，尽量避免如地下道路等高成本、以改善小汽车运行环境为主的道路建设。

近年来，随着多数大城市存量用地(包括道路设施)的范围越来越大，很多城市已经将公共交通优先与拥堵治理合二为一，开始实施以优先发展公共交通为核心的“公交治堵”策略。例如《杭州市交通拥堵治理工作白皮书（2016—2020）》提出：针对杭州目前所处的发展阶段，道路交通拥堵缓解的思路不能“开源”，而要“节流”。必须改变以机动车畅通为目标的交通发展思路，回归以人为本的发展观，城市机动交通活动必须有约束，让城市交通有节制的发展，以保持城市活力，交通资源应优先向集约、低碳、环保的交通出行配置；充分保障步行、自行车和公共交通出行者的优先权。《深圳市交通拥堵综合治理近期规划及2014年总体方案》也明确提出“公交治堵”，变以往“治小汽车堵”为主的传统模式，以“公交治堵”为核心制定“优先公交发展、再造慢行系统、持续交通基建、挖掘节点潜力、调控交通需求、绿色智慧出行、严格交通执法、提升交通文明”近期治堵八大策略54项措施。在治堵策略的指导下，规划全方位围绕“公交治堵”，从公共交通提速、扩容、运行瓶颈点打通、接驳提升以及路权保障多个方面制定年度实施方案，其中梳理出的392个拥堵治理项目中有近60%围绕“公交治堵”开展。

伦敦、新加坡的拥堵收费通过提高小汽车的经济成本，在保障公共交通优先的策略下，改变公共交通与小汽车交通的竞争关系，达到提升公共交通吸引力和缓解城市交通拥堵的目标。对于中国的大城市而言，在小汽车需求管理政策较少、公共汽车运行保障相对较弱的情况下，近年来由于大规模的轨道交通建设，改变了公共交通与小汽车的竞争关系，使城市公共交通客流增长主要集中在轨道交通上，但公共汽车的客运量在多个城市都出现下降或增长停滞。

中国多数大城市已经意识到，进入存量发展阶段必须将公共交通优先放在首位才能确保城市正常运行，并且在公共交通优先发展的同时，开始寻求积极的交通需求管理政策，在公共交通出行分担率增长的同时，将城市交通拥堵控制在一定限度之内。总之，在城市进入存量发展时期，由于以道路系统扩张为主导的拥堵治理策略难以为继，在对小汽车采取不同的管理策略下，只要把公共交通优先作为切入点，都可以实现公共交通出行分担率的提高，实现既有交通空间的容量扩大。因此，将拥堵治理与公共交通优先结合，在城市交通空间再分配中，通过优先配置公共交通空间，提升公共交通服务水平，可以达到保障城市正常运行、缓解交通拥堵的目的，实现公共交通优先与拥堵治理双赢。

来源：公众号“城市交通”（作者：孔令斌）

//公共汽车交通改革与优化：关于中心城市公共交通发展的几点讨论

#融合发展与公共交通优先

随着都市圈竞合扩容和城市群内融外联，中心城市轨道交通网络不断加密，再叠加新一轮高铁建设，将形成多层次复杂巨网络。轨道交通建设仍将加码，需要严控轨道交通枢纽、走廊、场段、车站及周边一体化接驳设施用地。建轨道交通就是建城市，轨道交通大规模建设期也是实施公共交通优先的关键时期。在轨道交通建设、城市更新与综合开发过程中，更需要集约节约用地，更需要坚持公共交通优先，转移小汽车用地为行人、公共交通所用，协同建设公共汽车设施，同步提升公共汽车服务水平。

坚持公共交通优先可促进高铁枢纽与城市中心结合布局。高铁枢纽仅进入中心城区范围是不够的，应争取与城市最精华的功能核心结合布局。几个中心城市新的高铁枢纽仍在争论选址问题，主要困难在于用地条件和接驳交通组织。坚持公共交通优先可简化小汽车接驳交通，减少用地规模。

20年前深圳罗湖枢纽开始改造，给小汽车做减法，取消了一段市政道路和两个公共停车场，用于行人和公共汽车，减少了小汽车接驳交通，化解了枢纽周边交通拥堵。罗湖枢纽建成后屡获大奖，其中一项国际大奖的获奖词中国城市尤需珍视，它赞扬罗湖枢纽用集约的用地服务了众多人群的出行。深圳福田枢纽紧邻市政府大楼(市民中心)和第一高楼平安大厦，也没有新增公共停车位，布局紧凑。

越过拥堵是公共交通优先的初心和本意。在公交专用车道规模扩大的同时，应针对拥堵区域路段，重点增设越行公交专用车道，大幅提升公共汽车优先水平，改善现状公共汽车最短短板，提升运营可靠性、便捷性和服务水平。

公共汽车首末站等乘降设施应采用配建制度。比照公共服务设施的配建要求，跟随人口、就业岗位的空间分布，就近配建公共汽车场站，缩短步行距离，提供便捷服务。

城市中心区等就业岗位集中区是公共汽车交通需求最旺盛的地区，也是用地最稀缺、公共汽车场站设施缺口最大的地区。其公共汽车乘降设施规模决定了高峰时段通勤公共汽车的运送到发能力。在城市更新、街道设计和社区综合治理等工作中，这类地区可以调整次、支道路小汽车通行停驻空间，转变为公共汽车场站空间和步行空间。提升的到发能力可以支持公交集团开通更多直通公共汽车服务，也可以开放给定制公交等辅助公交公司，提供更多灵活便捷的公共汽车服务，并为支持无人驾驶、预约出行等变革积累经验。

为构建15min生活圈，许多城市在社区治理中完善公共服务配套设施。这些设施应与公共交通枢纽、公共汽车首末站等结合布局。缺少配建公共汽车场站的社区，可以使用周边次、支道路路内空间，布设集约型公共汽车首末站。

中心城市开发强度高，完善步行连廊系统可以有效提升公共交通出行链整体服务品质，是投入产出效益最好的举措。在城市中心区、外围枢纽周边以及大型居住区与配建公共汽车场站连接都有良好适用性。各城市可以快速建成覆盖广大的绿道系统，建设精美的滨海滨江非机动交通系统，期待也可以推广功能与形式完美统一的步行连廊系统。

来源：公众号“城市交通”（作者：林群）

【延伸阅读】

面向可达性的全过程公共交通网络规划方法

—— 徐惠农 黄伟 陈志建 刘永平 秦杰 高强飞

公共交通作为城市机动化出行的主体地位日益凸显，亟须建立面向可达性的公共交通网络优化方法和路径。在梳理现状公共交通可达性不足引发的主要问题的基础上，分析公共交通可达性演变机理。以耦合城市空间结构、提升公共交通可达性为切入点，构建基于可达性的公共交通网络规划体系框架。最后，从战略管控、协同共治、精细实施、动态导控等方面明确面向可达性的公共交通网络规划实施路径与核心要点。

成都市公共汽车快速网络体系构建与实践应用

——罗航 李存念 陈阳

来源：公众号“城市交通”（公共汽车交通改革与优化专题）